Το θεσμικό πλαίσιο και οι αφελείς προσδοκίες για τις κυρώσεις έναντι της Τουρκίας
Του Ιωάννη Σ. Λάμπρου
Στη φωτογραφία ο πρόεδρος του Ευρωπαϊκού Συμβουλίου Σ. Μισέλ, η πρόεδρος της Κομισιόν Ουρ. Φον ντερ Λάιεν και η Γερμανίδα καγκελάριος προσερχόμενοι στη συνέντευξη τύπου μετά τη λήξη του Ευρωπαϊκού Συμβουλίου της 10ης-11ης Δεκεμβρίου 2020.
Το παρόν κείμενο περιέχει ορισμένες σκέψεις γύρω από το ζήτημα των κυρώσεων ως εργαλείο αποδοκιμασίας και επιβολής κόστους σε περιπτώσεις παραβατικής συμπεριφοράς κρατών. Η έννοια θα προσεγγιστεί στο πλαίσιο συνολικής δράσης ομάδας κρατών έναντι τρίτης χώρας και όχι σε μονομερείς ενέργειες μεμονωμένων κρατών. Η παράθεση ορισμένων εισαγωγικών θεωρητικών επισημάνσεων, για την έννοια των κυρώσεων, θα καταδείξει και ποιο θα πρέπει να είναι το όριο των ελληνικών προσδοκιών για τη λήψη ουσιαστικών μέτρων απέναντι στην γειτονική Τουρκία από τους κοινοτικούς εταίρους.
Αφορμή για την ενασχόλησή μας με το εν λόγω θέμα αποτέλεσε το Ευρωπαϊκό Συμβούλιο του περασμένου Δεκεμβρίου και οι ελπίδες των Αθηνών περί των αναμενόμενων κυρώσεων εις βάρος της Τουρκίας. Στα συμπεράσματα του Ευρωπαϊκού Συμβουλίου της 10ης-11ης Δεκεμβρίου 2020, στο πέμπτο μέρος (External Relations), περιέχονται οι επίσημες θέσεις για την συμπεριφορά της Άγκυρας.
Πιο συγκεκριμένα, επισημαίνονται οι μονομερείς, προκλητικές ενέργειες της Τουρκίας στην Ανατολική Μεσόγειο και τα Βαρώσια, αλλά και σε κράτη-μέλη και Ευρωπαίους ηγέτες [παράγραφοι 30 και 33]. Τονίζεται η διαρκής αποκλιμάκωση (και όχι μόνο η αποχώρηση του ερευνητικού σκάφους Oruc Reis) ως προϋπόθεση επανεκκίνησης της διαδικασίας διαλόγου, χωρίς να γίνεται συγκεκριμένη αναφορά στο περιεχόμενο του διαλόγου αυτού την οριοθέτηση της Υφαλοκρηπίδας και των Αποκλειστικών Οικονομικών Ζωνών των δύο χωρών, όπως περιεχόταν στις πρόνοιες των Συμπερασμάτων του περασμένου Ευρωπαϊκού Συμβουλίου, τον Οκτώβριο 2020.[1]
Δηλώνεται, επίσης, η προσήλωση της Ε.Ε. να προασπίσει τα συμφέροντά της, όσο και αυτά των κρατών-μελών, κάνοντας μνεία, όμως, στις αποφάσεις του Ευρωπαϊκού Συμβουλίου της 11ης Νοεμβρίου 2019, όπου περιλαμβάνεται πρόβλεψη κυρώσεων σε άτομα και εταιρείες που εμπλέκονται σε μη εξουσιοδοτημένες ερευνητικές δραστηριότητες υδρογονανθράκων στην Ανατολική Μεσόγειο (πάγωμα περιουσιακών στοιχείων, ταξιδιωτική απαγόρευση, απαγόρευση χρήσης κεφαλαίων από πολίτες και οντότητες της Ευρωπαϊκής Ένωσης) και όχι στα αντίστοιχα του περασμένου Οκτωβρίου, όπου γινόταν αναφορά στο άρθρο 29 της Συνθήκης της Ευρωπαϊκής Ένωσης και στο άρθρο 215 της Συνθήκης για τη Λειτουργία της Ευρωπαϊκής Ένωσης.[2] Στα εν λόγω άρθρα προβλέπεται αφενός ότι η λήψη όποιων μέτρων επιλεχθούν συνεπάγεται και ευθύνη των κρατών-μελών να εναρμονίσουν τις πολιτικές τους αναλόγως (άρθρο 29) και αφετέρου η πιθανότητα διακοπής ή μείωσης οικονομικής βοήθειας τρίτης χώρας, αλλά και περιοριστικών μέτρων εναντίον φυσικών και νομικών προσώπων και μη κυβερνητικών οντοτήτων (άρθρο 215).[3]
Υπάρχουν και άλλα στοιχεία τα οποία προβλέπονται, όπως η σύνταξη από τον Ύπατο Εκπρόσωπο και την Ευρωπαϊκή Επιτροπή έκθεσης για το σύνολο των σχέσεων με την Άγκυρα και η ανάγκη συντονισμού με την Ουάσιγκτον, αλλά θα επικεντρωθούμε στο ζήτημα των κυρώσεων.
Θεωρητικές επισημάνσεις
Ερωτήματα, τα οποία συχνά ανακύπτουν γύρω από την έννοια των κυρώσεων, είναι η αποτελεσματικότητα τους, η στοχοθεσία τους και το πλαίσιο εφαρμογής τους. Επίσης, οι περιορισμοί στην επιβολή κυρώσεων και η σχέση τους με τα ανθρώπινα δικαιώματα, τόσο ως αιτία επιβολής αλλά και ως ενδεχόμενο κόστος από την επιβολή τους. Ειδικά σε περιπτώσεις αυταρχικών χωρών με σοβαρά προβλήματα οικονομικής βιωσιμότητας και έκθεσης των πλέον ευάλωτων ομάδων πληθυσμού. Τέλος, ποιο είναι το κόστος από τη διαδικασία επιβολής τόσο στα κράτη που δέχονται τις κυρώσεις, αλλά και σε αυτά που τις επιβάλλουν αλλά και σε τρίτα κράτη.
Οι κυρώσεις συνίστανται σε εξαναγκαστικά/περιοριστικά μέτρα ληφθέντα από νομιμοποιημένα προς τούτο όργανα μιας κοινότητας κρατών ή ενός διεθνούς οργανισμού ο οποίος λειτουργεί με βάση αναφοράς ένα νομικό σύστημα. Η έννοια των κυρώσεων συνεπάγεται το κύρος μιας αρχής /εξουσίας/αυθεντίας (authority) αναγνωρισμένης ως τέτοιας από τους διεθνείς δρώντες. Οι κυρώσεις συνδέονται με νομικές αξίες και γενικά αποδεκτούς κανόνες (αν και αυτό δεν ισχύει πάντα), πρέπει να είναι εφαρμόσιμες και να διαθέτουν ισχύ, ουσιαστική με την επιβολή μετρήσιμου οικονομικού ή στρατιωτικού κόστους, ή συμβολική όπως η απουσία δυτικών χωρών από την 22α Ολυμπιάδα της Μόσχας.
Ακολούθως, συνάγεται πως μεμονωμένες ενέργειες κρατών τα οποία ενεργούν μονομερώς (έστω και αν επικαλούνται το διεθνές δίκαιο), μη έχοντας τη νομιμοποίηση οργάνου διεθνούς οργανισμού, δεν μπορούν να εκλαμβάνονται ως τέτοιες. Στην δεύτερη αυτή περίπτωση, οι μονομερείς ενέργειες ενός κράτους επιβάλλονται προς προαγωγή κρατικού συμφέροντος υπό την έννοια εξαναγκασμού (αποτροπής ή συμμόρφωσης) έτερου κράτους να υιοθετήσει συγκεκριμένη συμπεριφορά χωρίς να εξασφαλίζεται αν πρόκειται για θεμιτό συμφέρον ή αυθαίρετα παρουσιαζόμενο ως τέτοιο.
Ο στόχος και στις δύο περιπτώσεις (μεμονωμένου κράτους ή διεθνούς οργανισμού) είναι ο ίδιος, όμως, στην περίπτωση των μεμονωμένων κρατικών ενεργειών το κίνητρο διαφέρει διότι μπορεί, όπως αναφέρθηκε, να μην ερείδεται σε νομική αρχή, αλλά τουναντίον σε παραβίαση αυτής. Ακόμα, όμως, και στην περίπτωση διεθνών οργανισμών, το ιδιοτελές κρατικό συμφέρον είναι παρών καθότι οι επιθυμίες των ισχυρότερων κρατών ενός οργανισμού δύνανται να κινητοποιήσουν την διαδικασία επιβολής κυρώσεων προσδίδοντας σε αυτά την ηθική επικύρωση προάσπισης αρχών και αξιών. Πολλές φορές δε, η παραίνεση μιας δύναμης απέναντι σε ασθενέστερες χώρες να υιοθετήσουν κυρώσεις έναντι τρίτου καταλήγει σε απροκάλυπτη πίεση με κόστος για τα τελευταία. Επίσης, ειδικά για την περίπτωση κρατών τα οποία προωθούν μια φιλελεύθερη διεθνή τάξη πραγμάτων είτε γιατί αυτή προσιδιάζει στην εσωτερική τους οργάνωση είτε διότι μπορούν να προασπίσουν καλύτερα τα συμφέροντά τους εντός αυτής η επιβολή κυρώσεων έναντι τρίτων, ιδιαίτερα για παραβίαση ανθρωπίνων δικαιωμάτων, ενισχύει αναλόγως την οντολογική τους ασφάλεια ως φιλελεύθερων κρατών και επιβεβαιώνει την, εντός και εκτός συνόρων, την πολιτική και ιδεολογική κατεύθυνση της χώρας.
Θεσμικό πλαίσιο
Σταδιακά, όσο προχωρούσε ο 20ος αιώνας, τα τραυματικά βιώματα των πολεμικών συγκρούσεων συντέλεσαν στην ωρίμανση του βαθμού της διακρατικής οργάνωσης. Παράλληλα, κατέστη συνείδηση το πλήθος των δυνητικών κινδύνων για τη διεθνή ειρήνη και ασφάλεια που θα μπορούσαν να ανακύψουν, διευρύνοντας το πεδίο εφαρμογής των κυρώσεων. Ενώ στο πλαίσιο της Κοινωνίας των Εθνών γινόταν χρήση κυρώσεων για μη νόμιμη χρήση βίας (ιταλική εισβολή στην Αιθιοπία), ο ΟΗΕ διεύρυνε το πεδίο εφαρμογής, ώστε να περιλαμβάνει την προστασία των ανθρωπίνων δικαιωμάτων (Ροδεσία, Ν. Αφρική).[4] Επιπλέον, πάντα στο πλαίσιο των Ηνωμένων Εθνών, έχει γίνει χρήση κυρώσεων, μεταξύ άλλων, για επίλυση σύγκρουσης (Ιράκ, Αιθιοπία-Ερυθραία), μη διάδοσης όπλων μαζικής καταστροφής (Ιράν), προστασίας αμάχων (Σουδάν), διάλυσης τρομοκρατικών οργανώσεων (Αλ-Κάιντα).
Υπενθυμίζεται πως το Συμβούλιο Ασφαλείας δύναται, βάσει του άρθρου 39 του Χάρτη, να επισημάνει την απειλή ειρήνης, παραβίαση της ειρήνης ή εχθρικής (επιθετικής) ενέργειας και να αποφασίσει αν απαιτούνται προσωρινά (αρ. 40) μη στρατιωτικά (αρ. 41) ή στρατιωτικά μέτρα (αρ.42).[5]
Αντίθετα, η Γενική Συνέλευση περιορίζεται στην έκδοση συστάσεων, με την πλειοψηφία των 2/3 του αριθμού των κρατών-μελών, προς το Συμβούλιο Ασφαλείας μετά από σχετική έκκληση του τελευταίου για ζητήματα σχετικά με τη διατήρηση της διεθνούς ειρήνης και ασφάλειας.[6]
Όσο μεγαλύτερο το μέγεθος ενός οργανισμού, τόσο πιο δύσκολη καθίσταται η σφυρηλάτηση ομόνοιας δράσης, διότι κάθε κράτος δεν έχει το ίδιο κίνητρο επιβολής των κυρώσεων σε ένα ανακύπτον ζήτημα με τη στάση των χωρών να καθορίζεται από τις επιπτώσεις που οι κυρώσεις αυτές θα έχουν στα συμφέροντα κάθε ενός από αυτά. Κατά τη διάρκεια του Ψυχρού Πολέμου, η συμφωνία, η παρεμπόδιση ή η μη εναντίωση των πέντε μονίμων μελών του Συμβουλίου Ασφαλείας σε σειρά ζητημάτων με ακρίβεια αποτυπώνουν τον ρόλο της ισχύος στην διαδικασία επιβολής κυρώσεων μακριά από την προάσπιση αξιών οικουμενικής αποδοχής…
Η πολιτική των κυρώσεων στη, Κοινωνία των Εθνών απέτυχε λόγω απόκλισης των συμφερόντων των Μεγάλων Δυνάμεων και της ακύρωσης του συστήματος συλλογικής ασφάλειας, ενώ στην περίπτωση των Ηνωμένων Εθνών, παρά την οικουμενικότητα του οργανισμού, εντούτοις οι διαιρέσεις μεταξύ των δύο ψυχροπολεμικών στρατοπέδων και το διευρυνόμενο χάσμα μεταξύ Βορρά και Νότου κατέστησαν δύσκολη την επίτευξη συναίνεσης στη συμφωνία κοινά αποδεκτών κανόνων και ακόμα περισσότερο στην εξακρίβωση των συνθηκών παραβίασης τους ή όχι. Διαφορετικά συμφέροντα, διαφορετικές προτεραιότητες, προσήλωση σε διαφορετικές αρχές…
Αν οι κυρώσεις έχουν τον χαρακτήρα των νομικών ποινών, η επιβολή τους πρέπει να θεμελιώνεται σε μια εξουσιοδοτημένη νομιμοποιητική βάση η οποία -φυσικά- αποτελεί το ζητούμενο εξαιτίας της απουσίας διεθνώς καθολικά αποδεκτής πολιτικής αρχής όπως έγινε πασιφανές τόσο κατά τη διάρκεια του Ψυχρού Πολέμου, αλλά και κατά την τελευταία τριακονταετία ιδιαίτερα με τη σταδιακή ισχυροποίηση Ρωσίας και Κίνας, αλλά και τη σταδιακή μετατόπιση οικονομικής ισχύος προς την Ασία. Συνέπεια των παραπάνω εξελίξεων είναι η αμφισβήτηση της δυτικοκεντρικής διαρρύθμισης μετά το 1945 και των συνακόλουθων αρχών που πλαισιώνουν τη μεταπολεμική τάξη πραγμάτων συνεπώς, και η συναινετική βάση δυνάμει της οποίας μπορεί να υπάρξει μια ομοιόμορφη εφαρμογή των κυρώσεων καθίσταται δυσχερέστερη.
Αφελείς προσδοκίες
Έχουμε γίνει μάρτυρες πολλάκις του σκηνικού με τα συμπεράσματα των τελευταίων Συνόδων Κορυφής της Ευρωπαϊκής Ένωσης. Τις παραμονές ενός Ευρωπαϊκού Συμβουλίου (αρχηγών κρατών και κυβερνήσεων), δημιουργούνται προσδοκίες για σκληρή στάση των Βρυξελλών αναφορικά με την τουρκική πολιτική έναντι Αθηνών και Λευκωσίας. Πιανόμαστε από την κάθε δήλωση ή σχόλιο Ευρωπαίου και κοινοτικού αξιωματούχου, μεγεθύνοντας αυθαίρετα τη σημασία του, προσδοκώντας στήριξη, αλληλεγγύη και άλλα χαριτωμένα. Στην περίπτωση κατά την οποία υφίσταται μια λέξη ή φράση ευνοϊκή για την Αθήνα αυτά γίνονται δεκτά με ενθουσιασμό από την Αθήνα ως δήθεν αποδοχή των θέσεων της τελευταίας και ως κόλαφος ή ισχυρό ράπισμα έναντι της Τουρκίας, λησμονώντας πως σε άλλο σημείο του ίδιου κειμένου υπάρχει μια άλλη λέξη και φράση, οι οποίες εξισορροπούν την πρώτη.
Οι συνεχείς αυτές διαψεύσεις και ο ευμετάβλητος ψυχισμός της ελλαδικής κοινωνίας κουράζουν τους συμπατριώτες μας, οι οποίοι με ανακούφιση κάθε φορά προσεγγίζουν την πιθανότητα διαλόγου με την γείτονα έστω και αν υποσυνείδητα γνωρίζουν το δυσμενές για τη χώρα πλαίσιο. Η διεξαγωγή, όμως, κάθε φορά συνομιλιών, όπως το υπάρχον πλαίσιο των διερευνητικών, απομακρύνει το ενδεχόμενο κυρώσεων για την τουρκική αναθεωρητική πολιτική, καθιστώντας τη συμπεριφορά της Άγκυρας μη επιλήψιμη, αλλά θεμιτή εφόσον έχει διεκδικήσεις και αφού και η Αθήνα αποδέχεται το διάλογο -έστω και με τη μορφή διερευνητικών επαφών– δίνει την εντύπωση προς τρίτους ότι αποδέχεται την ύπαρξη διαφορών ανεξάρτητα αν αυτές οι τελευταίες είναι θεμιτές ή μονομερείς διεκδικήσεις. Δεν μπορούν να υπάρξουν κυρώσεις σε χώρα η οποία βρίσκεται στο διαπραγματευτικό τραπέζι, έστω και αν η Αθήνα δεν υιοθετεί αυτήν την εικόνα για τις διερευνητικές επαφές. Το μείζον είναι ποια εικόνα εξάγεται σε τρίτα κράτη και πώς αυτά την ερμηνεύουν -πάντα- στην προοπτική να μην αναγκαστούν να επιβάλλουν κανενός είδους περιοριστικά μέτρα στην Άγκυρα.
Η επιλεκτικότητα δε της επιβολής κυρώσεων και η διαφοροποιημένη στάση την οποία υιοθετούν οι Βρυξέλλες για τη Λευκορωσία και Τουρκία είναι ενδεικτική με την πολιτική της τελευταίας να συνιστά κίνδυνο όχι μόνο για δύο κράτη μέλη, αλλά για το σύνολο της Κοινότητας μέσω της εκβιαστικής εργαλειοποίησης προσφυγικών και λαθρομεταναστευτικών ροών. Η επιλεκτικότητα αυτή στις παραπάνω περιπτώσεις υπονομεύει τη νομιμοποιητική βάση και την πολιτική αρχή, η οποία παίρνει τις σχετικές αποφάσεις ακυρώνοντας τους ισχυρισμούς ότι ενεργεί στη βάση αρχών και διεθνούς δικαίου.
Στις περιπτώσεις των περιφερειακών οργανισμών ιδιαίτερα οι αποφάσεις για παραβίαση κανόνων έχουν περιορισμένη εφαρμογή. Διότι οι χώρες εκτός του οργανισμού αυτού, αφενός δεν δεσμεύονται από τις αποφάσεις, αφετέρου δύνανται να ακυρώσουν το όποιο οικονομικό κόστος στην χώρα απέναντι στην οποία κατευθύνονται οι κυρώσεις αν και ενδεχόμενη λήψη σοβαρών οικονομικών μέτρων έναντι της Άγκυρας θα έχει συνέπειες για την ίδια, αλλά και για τις χώρες που είναι εκτεθειμένες στον τραπεζικό τομέα της γείτονος. Σε αυτήν την περίπτωση καταφαίνονται τα όρια αρχών και αξιών…
Η Ελλάς διαχρονικά παρερμηνεύει την φύση του ευρωενωσιακού εγχειρήματος ως διαδικασίας εντός της οποίας τα συμφέροντα των Βρυξελλών, αυτόνομα και διακριτά, ακυρώνουν ή υπερβαίνουν τις μεμονωμένες στοχεύσεις των κρατών-μελών. Ο μονόδρομος της αυτοδύναμης ισχύος επανέρχεται για μια ακόμη φορά.
[1] Συνεδρίαση του Ευρωπαϊκού Συμβουλίου (10 και 11 Δεκεμβρίου 2020) – Συμπεράσματα, παρ. 30,33. Διαθέσιμο εδώ, https://www.consilium.europa.eu/media/47296/1011-12-20-euco-conclusions-en.pdf . Ειδική Συνεδρίαση του Ευρωπαϊκού Συμβουλίου (1 και 2 Οκτωβρίου 2020) – Συμπεράσματα, παράγραφος 17. Διαθέσιμο εδώ, https://www.consilium.europa.eu/media/45910/021020-euco-final-conclusions.pdf
[2] Συμπεράσματα Συμβουλίου της Ευρωπαϊκής Ένωσης, 11-12Νοεμβρίου 2019, σσ.7-9.Διαθέσιμο εδώ, https://www.consilium.europa.eu/media/42006/st13976-en19-fv.pdf. Ειδική Συνεδρίαση του Ευρωπαϊκού Συμβουλίου (1 και 2 Οκτωβρίου 2020) – Συμπεράσματα, παράγραφος 21.
[3] Άρθρο 29, Συνθήκη της Ευρωπαϊκής Ένωσης. Διαθέσιμη εδώ, https://eur-lex.europa.eu/legal-content/en/TXT/?uri=CELEX%3A12012M%2FTXT. Άρθρο 215, Συνθήκη για την Λειτουργία της Ευρωπαϊκής Ένωσης. Διαθέσιμη εδώ, https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=celex%3A12012E%2FTXT.
[4] Στην Κοινωνία των Εθνών μάλιστα προοριζόταν να λειτουργήσει αυτόματη λειτουργία των κυρώσεων με τα κράτη μέλη να διακόπτουν άμεσα τις σχέσεις με τη χώρα –παραβάτη. Βλέπε άρθρο 16 Covenant of the League of Nations. Διαθέσιμο εδώ, https://history.state.gov/historicaldocuments/frus1919Parisv13/ch10subch1.
[5] Καταστατικός Χάρτης του Οργανισμού των Ηνωμένων Εθνών, άρθρα 39-42. Κεφάλαιο 7. Διαθέσιμος εδώ, https://www.un.org/en/sections/un-charter/chapter-vii/index.html.
[6] Ibid. Κεφάλαιο 4.
