Του Βασίλη Τσιάμη[1]

Στη φωτογραφία: Ο Προέδρος Juncker, στη διαδικασία διαμόρφωσης της Επιτροπής μετά τις ευρωεκλογές του 2014, είχε εκδηλώσει την επιθυμία να δημιουργήσει ένα portfolio Άμυνας και Ασφάλειας (με ένα νομικά αποδεκτό -για τη Συνθήκη- τίτλο), ενώ δεδηλωμένη επιθυμία για τη δημιουργία θέσης Επιτρόπου, σχετικής με την Άμυνα, ήταν και της υποψήφιας Προέδρου von der Leyen μετά τις Ευρωεκλογές του 2019. Το θέμα πάλι προσέκρουσε στις νομικές ερμηνείες.

Η συζήτηση για τη δημιουργία «φακέλου» στην Ευρωπαϊκή Επιτροπή σχετικά με την Άμυνα και την Ασφάλεια δεν είναι καινούργια.

Ήδη ο Προέδρος Juncker στη διαδικασία διαμόρφωσης της Επιτροπής, μετά τις ευρωεκλογές του 2014, είχε εκδηλώσει την επιθυμία να δημιουργήσει ένα τέτοιο portfolio. Όχι με αυτή την ονομασία, αλλά με ένα νομικά αποδεκτό -για τη Συνθήκη- τίτλο, καθώς και μια αντίστοιχη Γενική Διεύθυνση. Ως εκ της τότε θέσης μου, είχα εμπλακεί στις συζητήσεις, οι οποίες περιλάμβαναν και ελληνική ονοματολογία. Η επιθυμία του Προέδρου Juncker δεν υλοποιήθηκε τότε, κυρίως, λόγω της διστακτικότητας κάποιων κρατών-μελών με πρώτο το Ηνωμένο Βασίλειο που διέγνωσε μία απειλή για το ρόλο του ΝΑΤΟ. Επίσης, έγινε συσταλτική ερμηνεία της Συνθήκης της Ε.Ε. από τις νομικές υπηρεσίες της Ευρωπαϊκής Επιτροπής που κάθετα διατύπωσαν την άποψη ότι η Ευρωπαϊκή Επιτροπή δεν μπορεί ευθέως να αναμιχθεί με την Άμυνα, κυρίως, σε ότι αφορά τη διαμόρφωση πολιτικής.

Οι σχεδιασμοί του 2014 δεν υλοποιήθηκαν, κυρίως, λόγω της διστακτικότητας κάποιων κρατών-μελών με πρώτο το Ηνωμένο Βασίλειο (με τότε πρωθυπουργό τον σημερινό υπουργό Εξωτερικών, Ντ. Κάμερον) που διέγνωσε μία απειλή για το ρόλο του ΝΑΤΟ, ενώ έγινε και συσταλτική ερμηνεία της Συνθήκης της Ε.Ε. από τις νομικές υπηρεσίες της Κομισιόν.

Να θυμίσω ότι βρισκόμαστε τότε στο 2014, οι απειλές για την Ευρώπη είναι μη ορατές, οπότε η Άμυνα -αν και στο Συμβούλιο Αρχηγών Κρατών, το Δεκέμβριο του 2013, για πρώτη φορά συζήτησαν σοβαρά την ανάγκη ενδυνάμωσης των αμυντικών δυνατοτήτων της Ε.Ε.- δεν αποτελούσε προτεραιότητα. Η Άμυνα συνέχισε να αποτελεί ζήτημα του Συμβουλίου με αργούς ρυθμούς και χωρίς τις απαραίτητες επενδύσεις (περισσότερο πολιτική ρητορική παρά δεσμεύσεις).

Όμως οι εξελίξεις απέδειξαν ότι αυτό ήταν λάθος. Οι τρομοκρατικές επιθέσεις σε διαφορά σημεία της Ευρώπης που ακολούθησαν, η ρητορική του επερχόμενου Προέδρου Trump που καταδείκνυε τη σταδιακή αποδέσμευση των ΗΠΑ από τις ιστορικές δεσμεύσεις της για την ασφάλεια της Ευρώπης, καθώς και η φανερή πρόθεση του Προέδρου Putin η Κριμαία να αποτελέσει μόνο την αρχή μιας επεκτατικής διάθεσης προς τα δυτικά του σύνορα, απαιτούσαν η Ε.Ε. να αναλάβει άμεσα πρωτοβουλίες. Ο Πρόεδρος Juncker, καίτοι δεν διέθετε «εργαλεία», με την πολιτική του προσωπικότητα πίεζε τα κράτη-μέλη να αναλάβουν δράση. Ποιος δεν θυμάται την «άτσαλη» δήλωσή του για την ανάγκη δημιουργίας Ευρωπαϊκού Στρατού που ανάγκασε τους ηγέτες της Γαλλίας, Γερμανίας και Ηνωμένου Βασιλείου να τον διαψεύσουν μπροστά στη μήνιν των ΗΠΑ; Και όμως αυτή η δήλωση έδωσε το έναυσμα τα κράτη-μέλη να εντάξουν έκτοτε, στην ατζέντα όλων των Συμβουλίων των Αρχηγών Κρατών και Κυβερνήσεων, Συμπεράσματα για την Άμυνα, να αναθεωρηθεί το 2016 η Ευρωπαϊκή Παγκόσμια Στρατηγική (συμπεριλαμβανομένων στοιχείων για την Άμυνα, όπως η ενεργοποίηση της Μόνιμης Διαρθρωμένης Συνεργασίας-PESCO) καθώς και να ενταχθεί πλέον στο λεξιλόγιο της Ε.Ε. ο όρος της Στρατηγικής Αυτονομίας. Σήμερα, ο συγκεκριμένος όρος ξεπερνά τα όρια της Άμυνας και αφορά στα φάρμακα, την τεχνολογία, τις στρατηγικές γαίες, την ανταγωνιστικότητα και πλήθος άλλων. Είναι αληθές ότι η Επιτροπή Juncker ώθησε το θέμα της Άμυνας και της Ασφάλειας παρά τον αρχικό δισταγμό των κρατών-μελών. Αν είχε τα «εργαλεία» και την πραγματική πολιτική δέσμευσή τους, η Ε.Ε. θα βρισκόταν σε πολύ καλύτερη θέση σήμερα τόσο σε ότι αφορά την αμυντική της βιομηχανία, όσο και στη συνεργασία μεταξύ των κρατών-μελών.

Η «άτσαλη» δήλωση του Προέδρου Juncker, το Μάρτιο του 2015 για την ανάγκη δημιουργίας Ευρωπαϊκού Στρατού, ανάγκασε τους τότε ηγέτες του Ηνωμένου Βασιλείου, Ντ. Κάμερον (αριστερά), της Γαλλίας, Φρ. Ολάντ (κέντρο) και της Γερμανίας, Αγκ. Μέρκελ (δεξιά) να τον διαψεύσουν μπροστά στη μήνιν του προέδρου των ΗΠΑ Μπ. Ομπάμα.

Δεδηλωμένη επιθυμία για τη δημιουργία θέσης Επιτρόπου σχετικής με την Άμυνα ήταν και της υποψήφιας προέδρου της Επιτροπής von der Leyen μετά τις Ευρωεκλογές του 2019. Το θέμα πάλι προσέκρουσε στις νομικές ερμηνείες. Παρά ταύτα, με πιο διασταλτική προσέγγιση, έγινε αποδεκτό να δημιουργηθεί μια Γενική Διεύθυνση Αμυντικής Βιομηχανίας και Διαστήματος (DG DEFIS) υπό την αρμοδιότητα του Επιτρόπου Ανάπτυξης. Κάτι που, κατά τη νομική ερμηνεία της Συνθήκης, δεν απαγορεύεται, εφόσον η αμυντική βιομηχανία είναι ακόμη ένας βιομηχανικός τομέας μέσα σε άλλους που εμπίπτουν στην αρμοδιότητα της Ευρωπαϊκής Επιτροπής. Αυτό και μόνο έδωσε την δυνατότητα στην Επιτροπή (ασφαλώς, με σαφή προτεραιοποίηση πλέον και από τα κράτη-μέλη)  να κινηθεί γρήγορα, να δημιουργήσει χρηματοδοτικά εργαλεία και να προχωρήσει σε αναλύσεις προκειμένου τα κράτη-μέλη να αναλάβουν πολιτική δράση, όπως η πρόσφατη ανακοίνωση της Ευρωπαϊκής Στρατηγικής για την Αμυντική Βιομηχανία.

Η συζήτηση λοιπόν για τη δημιουργία «φακέλου» Επιτρόπου Άμυνας επανέρχεται και πάλι μετά τις πρόσφατες ευρωεκλογές. Αν οι συνθήκες του 2014 δεν το επέτρεψαν, αν οι εξελίξεις το 2019 επέτρεψαν ένα βήμα μπροστά, τώρα είναι ώριμες οι συνθήκες για να γίνει πράξη; Κατά τη γνώμη μου ασφαλώς ναι, αλλά δεν είναι μία εύκολη απόφαση, καθώς μπορεί τελικά να δημιουργήσει περισσότερα προβλήματα από αυτά που θα έρθει να λύσει. Σήμερα, η πολιτική της Ε.Ε. για την Άμυνα και την Ασφάλεια ορίζεται από τα κράτη-μέλη για τα ίδια (ακόμη η άμυνα δεν αποτελεί μέρος της ευρωπαϊκής ενοποίησης) και συντονίζεται, πάντα στο πλαίσιο αποφάσεων των ίδιων των κρατών-μελών, είτε στο Συμβούλιο Εξωτερικών Υποθέσεων (δεν υπάρχει επισήμως Συμβούλιο της Ε.Ε. για την Άμυνα) είτε στο Συμβούλιο Αρχηγών Κρατών και Κυβερνήσεων, από τον Ύπατο Εκπρόσωπο της Ε.Ε. για τις Εξωτερικές Υποθέσεις και την Ασφάλεια (μέχρι σήμερα ήταν ο Josep Borrell και στο εξής η Kaja Kallas ). Η Ευρωπαϊκή Επιτροπή διαθέτει πλέον κάποια εργαλεία για την υλοποίηση των αποφάσεων των κρατών-μελών και εδώ ο ρόλος του Ύπατου Εκπροσώπου είναι σημαντικός με το δεύτερο «καπέλο» του, ως Αντιπρόεδρος της Ευρωπαϊκής Επιτροπής. Ένα τρίτο «καπέλο» του Ύπατου Εκπροσώπου είναι ο ρόλος του ως Επικεφαλής του Ευρωπαϊκού Οργανισμού Άμυνας, στοιχείο που καθορίζεται σαφώς μέσα στην ίδια την Συνθήκη της Ε.Ε.

Γίνεται σαφές ότι, με βάση τις προβλέψεις της Συνθήκης της Ε.Ε., η Άμυνα και η Ασφάλεια της Ε.Ε. παραμένουν αποκλειστικό δικαίωμα των κρατών-μελών: χωρίς ευθέως προβλεπόμενο ρόλο για την Ευρωπαϊκή Επιτροπή, με τον Ύπατο Εκπρόσωπο και τους οργανισμούς που είναι επικεφαλής (ο Ευρωπαϊκός Οργανισμός Άμυνας και η Ευρωπαϊκή Υπηρεσία Εξωτερικής Δράσης) να θεωρείται ο συντονιστής και εκφραστής της βούλησης των κρατών-μελών.

Αν το σημερινό πλάνο είναι να επικεντρωθεί η θέση του Επιτρόπου Άμυνας σε soft εργαλεία, όπως εργαλεία χρηματοδότησης ή πολιτικές ενίσχυσης της ανταγωνιστικότητας της ευρωπαϊκής αμυντικής βιομηχανίας, αυτό το έχουμε ήδη και σήμερα με την υπάρχουσα Γενική Διεύθυνση, τη DEFIS.

Η δημιουργία μιας θέσης Επιτρόπου Άμυνας, στην νέα Επιτροπή, πρέπει να ξεπεράσει πρωτίστως τις νομικές δυσκολίες της Συνθήκης, αν μία τέτοια θέση επιτρέπεται. Αυτό γιατί, ως Επίτροπος, θεωρητικά έχει δικαίωμα πρωτοβουλίας για πολιτικές σχετικά με την Άμυνα, κάτι που από την Συνθήκη δεν επιτρέπεται. Αν το πλάνο είναι να επικεντρωθεί σε soft εργαλεία, όπως εργαλεία χρηματοδότησης ή πολιτικές ενίσχυσης της ανταγωνιστικότητας της ευρωπαϊκής αμυντικής βιομηχανίας, αυτό το έχουμε ήδη και σήμερα με την υπάρχουσα Γενική Διεύθυνση. Αρκεί ίσως η υπαγωγή αυτής της διεύθυνσης στην αρμοδιότητα του Ύπατου Εκπροσώπου με το «καπέλο» του Αντιπροέδρου της Επιτροπής, ώστε -σε ένα πρόσωπο- να συγκεντρώνονται και οι αρμοδιότητες της πολιτικής και τα χρηματοδοτικά εργαλεία, αλλά και ο τομέας των στρατιωτικών δυνατοτήτων ως επικεφαλής του Ευρωπαϊκού Αμυντικού Οργανισμού. Η δημιουργία θέσης Επιτρόπου για την Άμυνα θα γεννούσε επιπλέον πιθανή σύγκρουση αρμοδιοτήτων μεταξύ του Ύπατου Εκπροσώπου και του νέου Επιτρόπου, ώστε τελικά να κινδυνεύουμε πρακτικά να αποδυναμώσουμε και τους δύο ρόλους! Και να εμπλακούμε στη δίνη αντικρουόμενων αρμοδιοτήτων, η οποία μόνον καθυστερήσεις θα μπορούσε να προκαλέσει σε μία εποχή που η Ε.Ε. πρέπει να «τρέξει», για να καλύψει το χαμένο έδαφος ετών και εν όψει απρόβλεπτων προκλήσεων.

Μία άλλη προσέγγιση θα ήταν να δημιουργηθεί μία διακριτή θέση Ύπατου Εκπροσώπου για την Άμυνα. Δηλαδή, κοντύτερα στην αρμοδιότητα του Συμβουλίου, διαχωρίζοντας τις αρμοδιότητες του υπάρχοντος Ύπατου Εκπροσώπου, ο οποίος καλύπτει και τις εξωτερικές σχέσεις και την Άμυνα, με παράλληλη δομική προσαρμογή των υπηρεσιών. Το πρόβλημα εδώ είναι ότι η θέση του υπάρχοντος Ύπατου Εκπροσώπου προβλέπεται στην Συνθήκη, εκτός και αν τα κράτη-μέλη δεχτούν μία διασταλτική ερμηνεία της, ώστε να δημιουργηθεί η εν λόγω θέση.

Όλα αυτά ακούγονται βαθιά γραφειοκρατικά, αλλά δεν είναι. Αν η Ε.Ε. επιθυμεί να κινηθεί με θεσμικά βήματα στη δημιουργία αμυντικού βραχίονα, πρέπει να υπάρχουν απολύτως θεμελιωμένα επιχειρήματα. Νομικά, θεσμικά και πολιτικά. Η ιδανική λύση θα ήταν, ασφαλώς, η προσαρμογή της Συνθήκης, αλλά σε μια Ε.Ε., που είναι απολύτως διαιρεμένη, αυτό θα άνοιγε το Κουτί της Πανδώρας για λιγότερη και όχι περισσότερη Ευρώπη.

Μην ξεχνάμε όμως ότι με τον ένα ή τον άλλο τρόπο η δημιουργία θεσμικής θέσης ενός λειτουργού για την Άμυνα στην Ε.Ε. δεν αρκεί. Σήμερα, δεν υπάρχει θεσμοθετημένο Συμβούλιο Υπουργών Άμυνας και λειτουργεί κάτω από την νομική σκέπη του Συμβουλίου Εξωτερικών Υποθέσεων. Επίσης, στο Ευρωκοινοβούλιο δεν υπάρχει Επιτροπή Άμυνας, αλλά λειτουργεί ως υπο-επιτροπή της Επιτροπής Εξωτερικών Υποθέσεων.

Οι θεσμικές παρεμβάσεις λοιπόν, που απαιτούνται, δεν είναι απλά η δημιουργία μιας θέσης και η πλήρωσή της με ένα νέο πρόσωπο. Είναι μία συνολική θεσμική και δομική προσαρμογή, ώστε να είναι αποτελεσματική ενόψει των δύσκολων αποφάσεων που έρχονται για την Ευρώπη.

Ίδωμεν!

[1] Associate Partner Ernst & Young για θέματα Ευρωπαϊκών Προγραμμάτων Χρηματοδότησης –Επικεφαλής Τομέα Ασφάλειας και Άμυνας – Πρώην ανώτερο στέλεχος της Ε.Ε. για θέματα Ασφάλειας και Άμυνας.