Του Βασιλείου Τσιάμη
Εκτελεστικός Διευθυντής Ernst & Young Έρευνας, Ανάπτυξης και Καινοτομίας – Επικεφαλής Τομέα Ασφάλειας και Άμυνας – Πρώην ανώτερο στέλεχος Ε.Ε. για θέματα Ασφάλειας και Άμυνας (Οι απόψεις που εκφράζονται στο άρθρο αυτό είναι προσωπικές).

Είναι ευρέως γνωστό ότι οι σχέσεις της Ευρωπαϊκής Ένωσης με το ΝΑΤΟ επηρεάζονται πλήρως από τις πολιτικές πραγματικότητες και τις επιμέρους σχέσεις των μελών της πρώτης και των Συμμάχων του δευτέρου. Αυτές οι πραγματικότητες έχουν σαν αποτέλεσμα η συνεργασία των δύο Οργανισμών να υλοποιείται, προς το παρόν, επί τη βάσει επαφών των στελεχών τους (Staff-to-Staff) και όχι σε επίπεδο Οργανισμών (Organisation-to-Organisation), καθώς αυτό θα προαπαιτούσε μία συνολική Συμφωνία μεταξύ Ε.Ε. και ΝΑΤΟ.

Γενική άποψη της συνεδρίασης του Βορειοατλαντικού Συμβουλίου στις 3 Ιουνίου 1996.

Το στοιχείο αυτό ασφαλώς περιορίζει τις δυνατότητες, αλλά και αναπόφευκτα επηρεάζει την αποτελεσματικότητα των σχέσεων Ε.Ε. και ΝΑΤΟ, κάτι που υπό τις παρούσες συνθήκες αποτελεί σημαντική πρόκληση Όντως, ενόσω η Ε.Ε. βρίσκεται σε φάση υλοποίησης των πρωτοβουλιών της στον τομέα της Ασφάλειας και της Άμυνας και το ΝΑΤΟ σε φάση ανασυγκρότησης αλλά και πιθανού ανασχεδιασμού (αν λάβουμε υπόψη και τις τελευταίες δηλώσεις του Προέδρου Μακρόν αλλά και τη σταθερή αμφισβήτηση του ρόλου του από τον Προέδρο Τραμπ, σχεδόν αμέσως μετά την εκλογή του), μία ξεκάθαρη και διαφανής σχέση μεταξύ των δύο Οργανισμών θα συντελούσε πολλά από τα θέματα, που σήμερα είναι υπό προβληματισμό και συζήτηση, να μην τίθενται καθόλου στο τραπέζι. Η μη δυνατότητα αποτελεσματικής συνεργασίας ενέχει κινδύνους επικάλυψης του ρόλου των δύο Οργανισμών (duplication), αλλά και ρίσκου οι σχέσεις των δύο Οργανισμών να εξελιχθούν σε ανταγωνιστική και όχι συνεργατική βάση. Αυτή η έλλειψη συγκροτημένων σχέσεων ισχύει σε κάθε μορφή συνεργασίας ή επικοινωνίας των δύο Οργανισμών, από το επίπεδο της εκπαίδευσης μέχρι και της ανταλλαγής εγγράφων.

Κι όμως, αν ανατρέξει κανείς στο όχι και τόσο μακρινό παρελθόν, θα ανακαλύψει ότι οι δύο Οργανισμοί έχουν συνάψει ήδη από το 2002 ένα είδος Συμφωνίας, η οποία θεωρητικά ρυθμίζει πολλά θέματα σχετικά με την επικοινωνία και συνεργασία τους και αναφέρομαι, ασφαλώς, στη Συμφωνία γνωστή με την ονομασία Berlin Plus Agreement.

Γιατί λοιπόν, παρά το γεγονός ότι ένα πολιτικό πλαίσιο συνεργασίας των δύο Οργανισμών έχει τεθεί, αυτή καθαυτή η συνεργασία δεν είναι ακόμα εφικτή; Ποιες προσπάθειες έχουν γίνει και γίνονται για να βελτιωθεί αυτή η συνεργασία, πάντα στο πλαίσιο των πολιτικών πραγματικοτήτων; Και τελικά, πώς διαγράφεται το μέλλον συνεργασίας των δύο Οργανισμών υπό το φως των εξελίξεων στην Ε.Ε. στα θέματα Ασφάλειας και Άμυνας, της συνεχούς απαίτησης την ΗΠΑ για ενίσχυση της οικονομικής συμμετοχής την Συμμάχων του ΝΑΤΟ-Μελών της Ε.Ε., της μετά BREXIT εποχής, της συμπεριφοράς Συμμάχων όπως η Τουρκία σε σχέση με την εφαρμογή του Άρθρου 5, τη διαδικασία επίλυσης του Κυπριακού και άλλων παραγόντων που έχουν άμεση ή έμμεση επίδραση;

Οι εργασίες της Συνόδου του Ιουνίου 1996 έληξαν με παρέμβαση του τότε καγκελάριου Χ. Κολ προς τους συμμετέχοντες υπουργούς Εξωτερικών των μελών του ΝΑΤΟ.

Αυτά τα θέματα που συνδέονται άμεσα με την ιστορική σχέση Ε.Ε.-ΝΑΤΟ θα επιχειρήσουμε να παρουσιάσουμε και αναλύσουμε στα επόμενα τεύχη, αρχής γενομένης με το παρόν.
Για να ξεκινήσουμε με το ιστορικό, στη Σύνοδο των υπουργών Εξωτερικών που έλαβε χώρα τον Ιούνιο του 1996 στο Βερολίνο, οι υπουργοί του ΝΑΤΟ αποφάσισαν ότι η Ευρωπαϊκή Ταυτότητα Ασφάλειας και Άμυνας θα πρέπει να δομηθεί μέσα στα πλαίσια της Βορειοατλαντικής Συμμαχίας. Ήταν η περίοδος που ακόμα και οι ηγέτες των κρατών-μελών της Ε.Ε. θεωρούσαν ότι η Ένωση είναι η λεγόμενη Soft Power, που παρέχει πολιτικά μέσα και εργαλεία άσκησης εξωτερικής πολιτικής, ενώ για τυχόν απαίτηση στρατιωτικών λύσεων η Ε.Ε. θα αναζητούσε την υποστήριξη του ΝΑΤΟ προς τούτο.

Η απόφαση αυτή επέτρεπε, ταυτόχρονα, στους Ευρωπαίους συμμάχους στο ΝΑΤΟ, τη συνεκτικότερη και αποτελεσματικότερη συνεισφορά τους στις αποστολές και τις δραστηριότητες της Συμμαχίας. Η αρχή της αποφυγής duplication ήταν ένα από τα κύρια θεμέλια αυτών των αποφάσεων. Στη συνάντηση αυτή λήφθηκαν αποφάσεις σχετικά με τη συνεργασία Ε.Ε.-ΝΑΤΟ και ειδικώς οι αναφερόμενες στη διάθεση των μέσων της Βορειοατλαντικής Συμμαχίας στην Ένωση, για επιχειρήσεις που διεξάγονται από την Ε.Ε..

Από αριστερά προς τα δεξιά, ο πρόεδρος των ΗΠΑ Μπ. Κλίντον, ο γ.γ. του ΝΑΤΟ Χ. Σολάνα και η υπουργός Εξωτερικών των ΗΠΑ Μ. Ολμπράιτ, στις 23 Απριλίου 1999, στην Ουάσιγκτον.

Στη διακήρυξη του ΝΑΤΟ στην Ουάσιγκτον, τον Απρίλιο του 1999, έγινε ειδική μνεία στις αποφάσεις του Βερολίνου: «…οικοδομώντας τις αποφάσεις του Βερολίνου, είμαστε συνεπώς έτοιμοι να προσδιορίσουμε και να υιοθετήσουμε τις απαραίτητες διευθετήσεις για τη γρήγορη πρόσβαση της Ευρωπαϊκής Ένωσης στο συλλογικό υλικό και δυνατότητες της Συμμαχίας, για επιχειρήσεις στις οποίες η Συμμαχία στο σύνολο της δε συμμετέχει στρατιωτικά ως Συμμαχία».

Η συμφωνία Berlin Plus είναι μία δέσμη συμφωνιών που συνήφθη τελικά μεταξύ της Ε.Ε. και του ΝΑΤΟ στις 16 Δεκεμβρίου 2002. Οι συμφωνίες αυτές βασίστηκαν στα συμπεράσματα της Συνόδου κορυφής του ΝΑΤΟ το 1999, και αυτές στη συμφωνία του Βερολίνου τον Ιούνιο του 1996.

Η συμφωνία Βερολίνου Plus περιλαμβάνει τα παρακάτω σημαντικά μέρη:

  • Την εξασφάλιση πρόσβασης της Ε.Ε. στις δυνατότητες σχεδιασμού του ΝΑΤΟ, οι οποίες (υπό προϋποθέσεις) θα μπορούν να συνεισφέρουν στο στρατιωτικό σχεδιασμό επιχειρήσεων υπό τη διοίκηση της Ε.Ε..
  • Την προϋπόθεση ότι το ΝΑΤΟ θα θέσει στη διάθεση της Ε.Ε. προκαθορισμένες Νατοϊκές δυνατότητες, καθώς και κοινό/συμμαχικό υλικό για την εκτέλεση αυτών των επιχειρήσεων.
  • Τον προσδιορισμό μιας σειράς ευρωπαϊκών επιλογών διοίκησης, για επιχειρήσεις υπό τη διοίκηση της Ε.Ε., αναπτύσσοντας περαιτέρω το ρόλο του Αναπληρωτή Ανώτατου Συμμαχιού Διοικητή της Ευρώπης (DSACEUR), ούτως ώστε να δοθεί σε αυτόν η δυνατότητα να ασκήσει πλήρως και αποτελεσματικά τα ευρωπαϊκά του καθήκοντα.
  • Διακανονισμοί για συνεκτικές και αμοιβαία ενισχυμένες απαιτήσεις όσον αφορά τις στρατιωτικές δυνατότητες, και ιδίως η ενσωμάτωση, στο πλαίσιο του αμυντικού σχεδιασμού του ΝΑΤΟ, των στρατιωτικών αναγκών και δυνατοτήτων που ενδέχεται να απαιτούνται για στρατιωτικές επιχειρήσεις υπό την ηγεσία της Ε.Ε..
  • Την περαιτέρω προσαρμογή του συστήματος αμυντικού σχεδιασμού του ΝΑΤΟ, ούτως ώστε να ενσωματώνει πληρέστερα τη δυνατότητα εκχώρησης δυνάμεων για επιχειρήσεις υπό τη διοίκηση τη Ε.Ε..
  • Συμφωνία ασφαλείας Ε.Ε.-ΝΑΤΟ, η οποία καλύπτει την ανταλλαγή διαβαθμισμένων πληροφοριών βάσει αμοιβαίων κανόνων προστασίας της ασφάλειας.
  • Τέλος, διαδικασίες για την απελευθέρωση, την παρακολούθηση, την επιστροφή και την ανάκληση των περιουσιακών στοιχείων και δυνατοτήτων του ΝΑΤΟ, όταν διατίθενται για επιχειρήσεις.

Αυτό το συνολικό πλαίσιο για τις σχέσεις ΝΑΤΟ-Ε.Ε. ολοκληρώθηκε στις 17 Μαρτίου 2003 με την ανταλλαγή επιστολών από τον Ύπατο Εκπρόσωπο Javier Solana και τον τότε Γενικό Γραμματέα του ΝΑΤΟ Λόρδο Robertson. Είναι σημαντικό να τονίσουμε ότι η Συμφωνία αυτή δεν έτυχε τελικά της επίσημης αποδοχής συλλογικών οργάνων, ώστε να αποτελεί Συνθήκη με την νομική ερμηνεία του όρου, αλλά συμφωνήθηκαν επί τη βάση ανταλλαγής επιστολών των αρμοδίων εκπροσώπων των δύο Οργανισμών.

Στη διακήρυξη του ΝΑΤΟ στην Ουάσιγκτον, τον Απρίλιο του 1999, έγινε ειδική μνεία στις αποφάσεις του Βερολίνου: «…οικοδομώντας τις αποφάσεις του Βερολίνου, είμαστε συνεπώς έτοιμοι να προσδιορίσουμε και να υιοθετήσουμε τις απαραίτητες διευθετήσεις για τη γρήγορη πρόσβαση της Ευρωπαϊκής Ένωσης στο συλλογικό υλικό και δυνατότητες της Συμμαχίας, για επιχειρήσεις στις οποίες η Συμμαχία στο σύνολο της δε συμμετέχει στρατιωτικά ως Συμμαχία».

Πέραν των ανωτέρω και σε ότι αφορά την ανάπτυξη στρατιωτικών δυνατοτήτων συμφωνήθηκε η δημιουργία ενός ανεπίσημου forum (EU-NATO Capability Group) στο πλαίσιο του οποίου οι σύμμαχοι του ΝΑΤΟ και τα Κ-Μ της Ε.Ε., που έχουν συνάψει Συμφωνία Ασφαλείας με το ΝΑΤΟ για ανταλλαγή διαβαθμισμένων πληροφορίων, θα μπορούσαν να ανταλλάσσουν πληροφορίες και σχέδια σχετικών με την ανάπτυξη στρατιωτικών δυνατοτήτων προκειμένου να αποφεύγεται το duplication.

Από την έναρξη της εφαρμογής της, η Συμφωνία Berlin plus ήταν καταδικασμένη να αποτύχει. Κύριο σημείο το γεγονός ότι τρία ΚΜ της Ε.Ε. (Ιρλανδία, Αυστρία και Κύπρος) δεν είναι πλήρη μέλη του ΝΑΤΟ. Επιπλέον, η συνεχιζόμενη μη λύση του Κυπριακού ζητήματος, οδηγεί στο παρατεινόμενο βέτο της Τουρκίας το ΝΑΤΟ να επεκτείνει περαιτέρω τις σχέσεις με την Ε.Ε. δεδομένης της θέσης της Ε.Ε. ότι οι οποίες σχέσεις θα πρέπει να συμπεριλαμβάνουν ισότιμα όλα τα ΚΜ της Ε.Ε. χωρίς εξαιρέσεις, και επομένως και την Κύπρο, κάτι που βρίσκει το εμπόδιο της Τουρκίας, ώστε να τύχει αποδοχής.

Η συμφωνία Berlin Plus συνήφθη τελικά μεταξύ της Ε.Ε. και του ΝΑΤΟ στις 16 Δεκεμβρίου 2002 και ολοκληρώθηκε στις 17 Μαρτίου 2003 με την ανταλλαγή επιστολών από τον τότε Γενικό Γραμματέα του ΝΑΤΟ Λόρδο Robertson και τον Χ. Σολάνα, ο οποίος είχε μεταπηδήσει στη θέση του Ύπατου Εκπροσώπου της Ε.Ε.

Αυτή είναι, συνολικά, η κατάσταση μέχρι σήμερα. Δεδομένης της διαρκώς διαφοροποιούμενης συμπεριφοράς της Τουρκίας τόσο συνολικά, αλλά ακόμη και έναντι μερικών ΚΜ (είναι ακόμη πρόσφατη η εμπειρία των εμποδίων που προέβαλε η Τουρκία στην Αυστρία, κράτους με εταιρική σχέση με το ΝΑΤΟ στα πλαίσια του Partnership for Peace, ώστε να συμμετέχει σε δραστηριότητες του ΝΑΤΟ) θα έλεγε κανείς ότι όλο και περισσότερο τα μέλη των δύο Οργανισμών επικεντρώνουν το βάρος της κριτικής τους προς τη γείτονα χώρα. Η καχυποψία όμως επιτείνεται περαιτέρω σε ότι αφορά τις σχέσεις των δύο Οργανισμών και επεκτείνεται πλέον πέρα από το γνωστό ζήτημα της Κύπρου, καθώς οι -από πλευράς Ε.Ε.- πρωτοβουλίες για την Ασφάλεια και την Άμυνα προκαλούν εκνευρισμό και απορίες στις ΗΠΑ και ευρύτερα στα μη-EE μέλη του ΝΑΤΟ σε ότι αφορά την επιθυμία της Ε.Ε. να αναπτύξει δικό της αμυντικό βραχίονα, συμπεριλαμβανομένης μίας Ευρωπαικής προτίμησης σε ότι αφορά την προμήθεια αμυντικού υλικού.

Βήματα για να εξαλείψουν την καχυποψία, καθώς και να εξασφαλίσουν μία κατ’ ελάχιστο συνεργασία των δύο Οργανισμών, σεβόμενοι πάντα τις πολιτικές πραγματικότητες, έχουν γίνει και συνεχίζουν να γίνονται. Σε αυτά θα αναφερθούμε στα επόμενα τεύχη.